【首发】韩德强、曹磊：审判质量管理指标体系的问题及完善建议

韩德强

中国应用法学研究所研究员

曹磊

山东省济南市中级人民法院审管办副主任

审判质量管理指标体系分为质量、效率、效果三大类指标，设计目标旨在客观、精准评估审判活动，促进司法公正，这是新时代新发展阶段全面提升审判质效水平的重要措施。科学合理的指标体系能够有力促进审判工作现代化，切实落实司法责任制，有效保障司法资源优化组合。

当前指标体系中存在的主要问题是：部分评价要素、考核指标不符合指标体系内在逻辑与司法规律，导致不同指标体系的评价要素和考核指标之间发生冲突，降低了考核指标体系本身的功能和价值，加重了法官填报质效考核事务性工作的负担，影响到司法公正与效率的有效提高。

主要原因有三：一是忽视了算法思维对考核指标体系造成的副作用；二是忽视了主观性评价指标对审判质效的监督和导向作用；三是没有及时对指标体系存在的问题进行修改完善。

建议在尊重司法规律和以人为本的基础上对指标体系予以修改：一是正本清源回归质效考核指标设计的原初功能；二是因地制宜视不同地区的具体情况作出区分设定；三是化繁为简优化考核指标体系；四是与时俱进优化指标数据抓取功能和计算方法。

本文为2021年国家社科基金项目“裁判文书援引社会主义核心价值观说理的路径与方法研究”（21BFX164）的阶段性成果。为阅读方便，脚注从略。

目次

引言

一、审判质量管理指标体系的现状及存在问题

（一）部分考核指标设置与现行体系逻辑不相符，指标之间存在矛盾冲突（二）部分指标设置与司法规律相违背，不具有科学合理性（三）部分考核指标设置与审判主业相偏离，出现审判资源内耗（四）诉前调解考核指标设置不够合理，增加诉累、浪费资源（五）未充分考虑不同区域、不同层级法院差异，考核评估结果呈现偏差

二、审判质量管理指标体系产生问题的主要原因

（一）忽视了算法思维对质量管理指标体系造成的副作用（二）忽视了主观性评价指标对审判质量的监督和导向作用（三）没有及时对质效考核指标体系存在问题进行修改完善

三、修改完善审判质量管理指标体系应遵循的基本原则

（一）尊重司法审判规律（二）尊重法院工作实际（三）尊重考核指标的内在逻辑性（四）尊重考核指标的价值应用

四、修正完善审判质量管理指标体系的建议

（一）正本清源回归考核设计原初功能（二）因地制宜视具体情况作出区分设定（三）化繁为简优化考核指标体系（四）与时俱进优化指标数据抓取功能和计算方法

引言

全面依法治国进入新阶段，对我国司法审判工作整体性、系统性、协同性要求更高，如何持续推动学习贯彻习近平法治思想，真正运用习近平法治思想的立场、观点、方法分析解决司法实践难题，是摆在我们面前的重大课题。最高人民法院张军院长强调，要把能动司法贯穿新时代新发展阶段审判工作始终，以司法审判工作现代化服务保障中国式现代化。其中，如何健全符合司法规律、系统完善的审判质量管理指标体系，以科学的司法管理促进司法审判工作高质量发展，是做好当前审判工作的重中之重。

本文通过实地调研，从各项考核指标在审判管理中的作用入手，分析当前指标体系存在的不足，并提出进一步修正完善的建议，以期对原有指标体系进行修改、完善，努力构建能够促进审判工作、强化审判管理、优化资源配置、提升办案质效、服务经济社会高质量发展的审判质量管理指标体系。

审判质量管理指标体系的现状及存在问题

2011年3月，最高人民法院发布的《人民法院案件质量评估指标体系》在增强审判能力、优化审判方式、改善审判作风等方面起到了积极作用。之后，最高人民法院又陆续出台多项规定和办法，充分发挥了审判质量管理指标体系在以下四个方面的功能作用。

一是规范审判执行权力运行，确保司法公正。通过将发回重审率、改判率、结案率、申诉率、批准延长审限率等指标纳入审判质效指标体系并严格加以考核，向外界传递出审判权必须公正、高效、规范运行的信息，限制审判权滥用和审判延迟，减少审判、执行活动中的各种违规违纪现象。

二是保障审判管理工作有序，提升审判质效。指标体系选择若干具有代表性的数据作为评估指标，对审判质效进行量化，形成客观综合评价指数，反映审判工作的实际情况，为审判管理提供客观数据。

三是促进司法公正，提升司法公信力。指标体系使审判管理始终建立在对审判工作客观分析和全面把握的基础之上，确保审判管理权积极、适度、科学运行，提高法官的业务水平和司法能力，促进审判质效不断提高。

四是服务审判质量管理决策，考核审判工作业绩。将审判质效考核与法院、业务庭、法官岗位目标等内容相结合，把考核结果作为立功授奖、评选先进、晋职晋升的重要依据，激发了法官干事创业、拼搏进取的热情。

随着司法改革深入推进，一些客观情况发生了较大变化，指标体系逐渐难以完全适应新时代司法审判工作发展要求。“当前，从全国范围来看，法官审判绩效考核偏重办案数量指标和审判效率指标所占权重相对较大，审判质量指标所占权重则较小。”实践中，出现了部分法院为追求高数值，层层下压、层层加码，追求“唯数据论”“唯指标论”“唯效率论”等问题；部分法院制定的考核指标未考虑不同案件难易程度、工作量大小等细节划分和差异化，忽视法官工作过程中那些难以用数据指标进行量化的付出；有的法院不顾司法规律片面追求指标“胜利”，导致其功能作用没有得到全面发挥，不同程度地挫伤了法官工作积极性、削弱了司法的公正与效率。主要表现在以下几个方面。

（一）部分考核指标设置与现行体系逻辑不相符，指标之间存在矛盾冲突

当前，部分法院审判质量管理指标体系中的评价要素设置不符合指标体系逻辑与司法规律，导致不同指标体系的评价要素和指标之间存在相互矛盾冲突，不仅加重法官事务性负担，影响公正与效率，还降低甚至否定指标体系本身的功能和价值。

如表1所示，SDFX基层法院审判管理指标共4类37项小指标（其中，质量指标13项、效率指标10项、效果指标3项、智慧法院建设指标11项）；执行指标共2类33项（质效指标16项、综合管理指标17项）；诉服指标共5类80项（诉源治理24项、分调裁审6项、立案服务24项、审判辅助17项、涉诉信访9项），以上合计150项指标。SDLY中级法院审判管理指标共3类39项（质量指标18项、效率指标16项、效果指标5项）。

指标体系中的核心指标是体现司法公正和司法效率的两大类指标，事实上，司法公正和司法效率本身即是一对对立统一的司法目标。最高人民法院张军院长指出：“考核指标的设计要体现上述辩证关系，符合司法规律，坚持目标导向。这样，有责任的法官都会有正确的选择。”要设计出既符合司法规律又体现上述辩证关系的指标体系，需要提前关注两者之间的内在关系，总结出两者之间的正相关、负相关等各种关系模式，进而在不同场合运用不同的调整方法来加以应对，方可实现系统化的质效提升。

在落实司法责任制改革的过程中，无论是制度规范的建立，还是审判质效的考核，其本质都是致力于寻求公正与效率的有机统一。反观当前的指标体系，片面追求评估指标的多样化和精细化，并未系统评估和考量指标之间的关联性或冲突性，导致被评估对象的某些信息被重复评价或使用，或是相同信息在不同指标中得出不同导向的评估结果，使得部分指标存在客观冲突甚至相反的效果，令法官在实际工作过程中，被动地“得此失彼”。

例如，“简易程序适用率”、“小额程序适用率”与“一审陪审率”指标完全呈负向关系。“诉前调解分流率”与“诉前调解成功率”是“你升我降”关系的两个冲突指标，因为分流率高，就意味着很多不能调解的案件也要分流，调解成功率自然低。“调解撤诉率”和“一审服判息诉率”“民事生效裁判自动履行率”存在矛盾，因为“调解撤诉率”提高，剩下难以调解、不得已作出判决的案件显然是矛盾难以化解的案件，服判率和自动履行率必然较低。“案件平均审理天数”和“一审服判息诉率”也存在矛盾。

这类冲突指标的存在，令指标体系失去其应有的科学性，损伤了其作为评估考核程序对审判流程和审判结果的调整和导向作用，降低了法官对于评估结果的期待和追求。

（二）部分指标设置与司法规律相违背，不具有科学合理性

考核体系中的指标设置，应当是以反映法院、法官客观工作情况为出发点，服务于评价法院、法官工作质效这一需求。但当前指标体系中有的考核指标，从指标的设立、占比轻重等方面，对法官的审判工作起到了反向引导的效果。上级法院将质效考核作为评价下级法院工作优劣的依据，法院将质效考核作为评价法官工作成绩的依据，这使得法院、法官为了获得好的评价而不得不为考核成绩努力。

部分法院、法官为了适配考核需求，取得好的成绩，放弃通过正常工作能力和工作方法提升指标的途径，转而通过一些迎合、取巧的方式，作出违背司法规律甚至损害当事人权益的行为，逐渐形成所谓的“审判潜规则”，扭曲了质效评估的作用。

例如，有的法院为控制“发改率”，制定了严格的发改政策，使法官发改案件面临重重困难，以至于很多本应发改的案件，最终以“和稀泥”的结案方式予以维持，造成二审流于形式、再审案件大幅度增加的后果，无形中增加了审判工作的信访压力。

有的法院为追求“结案均衡度”，以“分派任务”的形式，将年度结案任务分解到每名法官每月、每周的工作中，机械地要求法官将结案数量以周、月等单位平均化，导致法官为每周、每月完成结案任务，牺牲正常阅卷、调查、会见当事人等环节而快审快结，不仅打乱了法官原本的工作节奏，并且无形中损害了当事人正常的诉讼权利。

有的法院为了追求“服判息诉率”，通过各种方式劝说当事人不要上诉，或是以材料不全等理由阻碍当事人行使上诉权，从而引发舆情。更有甚者，为不超越考核时限，将当事人正常提交的上诉申请无理由搁浅，不及时向上级法院报送，耽误了当事人的诉讼时间。

有的法院为了降低“一审案件增幅”，将本不应该合并的案件强行合并、将本应立案受理的案件不予受理或长期放入诉前调解“蓄水池”，给当事人正常的诉讼程序带来了不便，导致部分案件在立案阶段就埋下了当事人与法院之间的矛盾隐患，对后续的正常审判、调解工作造成影响，严重的甚至引发了信访。

有的法院甚至出现为追求“结案数”“调撤率”等指标而造假案，为追求“正常审限内结案率”而劝说当事人撤诉后另行起诉等违规行为。诸如“审判潜规则”，已经逐渐改变了法官在审判过程中正确的行为习惯，长此以往必将深层次地扭曲法官对于审判工作的认知。不仅如此，因评估指标的不科学而引发的“立案难”“改判难”等问题，已经逐渐扩散到律师、当事人等群体，令民众对法院的公平公正失去基本信任，最终可能会对整个司法群体的公信力带来不可逆的影响。

（三）部分考核指标设置与审判主业相偏离，出现审判资源内耗

现有的指标体系中设置的部分考核指标，在其设置初期是为反映法官某一项工作的效果，但经过司法实践的验证，这些指标的高低大多数是受现有司法裁判规则、案件实际举证情况、当事人之间矛盾程度等多种客观因素的影响，且大多数因素并非能由法官所决定和更改。这些考核指标不仅没能内化为引导法官提高工作效率、改进工作方法的驱动力，反而成了左右法官依法审判、加重法官工作负担的影响因素，严重内耗审判资源。

例如，将“案访比（进京、赴省访数量）”“一审服判息诉率”“民事生效裁判自动履行率”等指标强加于法官，不贴合实际，因为这些指标非法官所能左右。“万人起诉率”更多涉及的是社会法治环境问题，法院的主业是审判，不应投入太多精力去预防纠纷。

又如“小额诉讼适用率”，小额诉讼程序适用的前提是诉讼标的额是“小额”，而是否属于“小额”是由纠纷性质决定的。经济发展较好的核心城区，“小额”诉讼案件比例很低，对其要求高比例的“小额诉讼适用率”显然不切实际。“立案正确率”“当庭裁判率”“人民陪审员参审率”等指标与审判质效之间的关联不大。“调解人员增幅”的指标值≥13‰，才得1.5分，显然过于精细。“音视频调解纠纷占比”指标中一份材料传送需要15分钟以上，使法官每天忙于指标查看、填报、补录等，耗费大量时间和精力，成本收益严重不符。

（四）诉前调解考核指标设置不够合理，增加诉累、浪费资源

诉前调解制度设计的初衷，应当是在日益增长的诉讼压力下，以尊重各方当事人的意愿为前提，提供一种多元化解纠纷的新型方式。据最高人民法院立案庭庭长介绍，截至2022年底，对接人民法院的调解组织、调解员达9.6万家、37.2万名，在线调解纠纷量累计3832万件。

可见，诉前调解的体量巨大，对于诉前调解制度的推广，应当依赖于调解程序的完善、调解人员的选拔、调解方式的扩展等，佐以适当的考核。如今，诉前调解程序中，立案率、分流率、成功率等指标在法院整体的指标体系中占据了较高的权重，但囿于目前调解过程中的诸多困难，法院为求完成上述指标，不得已通过背离审判工作规律甚至违反审判纪律的方式制作虚假数据，营造指标向好的假象。

例如，要追求“诉前调解分流率”，必然需要将一些本就难以调解的案子分流到诉前调解程序，让当事人经历原本可以不经历的程序，增加当事人诉讼负担。有的法院为提高“诉前调解成功率”，将“道交平台”等已和解的案件导入诉前调解程序。有的法院为提高“诉讼案件调解率”，将诉前已调解的案件转为诉讼案件，造成司法资源浪费。有的法院将举证、答辩、鉴定等程序放在诉前调解平台完成，出现诉前程序替代审理程序的违法情形；如果有当事人提出异议，审理法官则需要重新完成上述程序，造成重复劳动。

上述考核指标指引形成的错误行为，导致现在整体有关诉前调解相关的考核指标，不仅无法反映诉前调解在实际审判中的真实作用，反而给当事人和法院带来双重负担。当事人因法院的强制诉前调解等操作，对诉前调解制度产生逆反心理。

（五）未充分考虑不同区域、不同层级法院差异，考核评估结果呈现偏差

同一辖区的不同法院，不同辖区的同一层级法院，看似有一定的相关性，但其在辖区人口、经济状况、纠纷类型等因素上所体现的差异性远大于一致性。

不同法院之间，在立案中所能接触到的案件数量、案件类型、案件难易程度等方面存在较大差异，经济发展程度较高地区的法院受案数量远多于经济发展相对落后地区的法院，且前者面临的新型疑难复杂案件更多，审理难度更大。不同区域、不同层级法院在人员配置、办公条件、受案数量、案件类型、审理程序等因素上，也存在着很大的不同。当前审判质效考核指标并未科学区分不同法院之间的各种情况差异，以一刀切的评价指标去量化不同法院的工作，考核方式过于机械，结果难以公平。

从调研情况看，同一城市地处偏远的区县法院工作量小，但各项指标评估结果良好，而地处经济中心的城区法院长期加班加点，除了结案数较多之外，其他各项指标均居倒数名次。通过近几年的评估情况来看，评估指标忽视地区的差异，会导致原本因客观因素影响而在某一方面居于劣势地位的法院或者法庭为尽快提升指标数据，不顾客观审判规律拔苗助长，机械制定出更为严苛的要求，设定根本不能完成的任务，增加了法官的工作压力。

审判质量管理指标体系产生问题的主要原因

一套科学有效的审判质量管理指标体系具有非常重大的意义。一方面，能够体现管理者对于法官审判工作的期待和要求，通过对考核指标、指标权重等内容的动态调整，帮助法官及时认清政策导向、修正工作方法；另一方面，通过考核体系对法官工作的公正有效评价，对法官的日常工作进行客观量化，及时反映出不同领域、不同类型、不同法官之间的工作差异和优劣差距，以此结果选拔优秀人才，激励法官群体向优看齐，提高法官的工作积极性。

因此，审判质量管理指标体系的构建，本质上能够优化法院和法官的工作模式，是一种有益于法院工作向好发展的制度设计。但在具体实践中，一些原因致使指标体系出现上述种种问题，难以实现鼓励法官通过“政策引导”的方式优化自身工作的初衷。原因主要有以下几个方面。

（一）忽视了算法思维对质量管理指标体系造成的副作用

审判质量管理指标体系的设计本身依赖于数据算法，但通过计算的方式量化人文学科属性的审判工作，其数据科学性、准确性天然存在一定缺陷，且未能通过“试错”的方式及时准确地进行纠正。

其一，算法本身具有偏差风险。审判质量管理指标体系的设计目标是最大程度上精准地评估审判活动，实现司法公正。但由于设计者受到大数据计算思维导向的影响，单纯以数字计算评估审判活动，更多是沦为一种法院评先创优的工具，而忽视了制度设计本身的意图；为了考核而考核，为了评估而评估，认为指标越多、越精细，评估就越准确，迷失了质效考核是手段的本质。

司法本身涉及人的判断，但算法本质上是要取消人的判断，即通过算法代替人的判断。在某种程度上，司法跟算法存在矛盾，司法活动本身有很多的特殊性，并不是单纯通过数据能够计算的，纯粹运用定量的结果来评估法官的工作，难以完全反映出法官在审判过程中的一些隐性的、难以量化的工作。

其二，法院不同审判部门工作之间的差异性远大于相似性。法院不同性质的工作事项，其差异性极大，本身就难以甚至无法用统一的计分体系客观反映其工作的好坏。我国法院采取以部门法为标准的分庭设置方式。不同法庭的业务具有不同特点，法官的收案量、工作量、复杂度等均不相同。

例如，同样是一审，刑事案件有可能是多个甚至数十个被告人的团伙型犯罪，其工作量会是普通民事案件的几倍甚至几十倍。同样是民事一审的案件，工作量也大相径庭：一个复杂的案件可能涉及公告送达、司法鉴定、证人出庭、多次开庭等一系列复杂的程序；而另一个简单的民事案件，可能一次开庭就能当庭宣判或调解，两个案件之间的工作量也是数倍、数十倍的差别。

其三，指标制定者中法官占比明显不足。唯有实践经验可以提供准确的决策信息，没有实践就没有发言权。指标体系的制定是一种决策行为，但是当前指标体系是由省级及以上法院的审判管理部门或研究室负责制定，审判部门仅仅享有在征求意见时提出意见或建议的权利。这就导致政策制定者在专业问题方面和指标之间的权重衡量方面缺乏实践经验和中基层法院实际工作情况调研数据的支撑，制定的部分指标很难真正符合司法规律和审判工作实际。

（二）忽视了主观性评价指标对审判质量的监督和导向作用

当前的质效考核指标体系中的各项数据均是客观的、数字化的、可计算的，基本没有主观性评价指标。这种设计的优势是可以精准定量，但任何事物都具有两面性。客观的数据表面上看是公平的，但它却因为追求形式的公正而忽视了实质的公正。提高审判质效，法官无疑是决定性因素，审判质量的高低和办案效率、效果的好坏，归根到底在于法官的司法能力和技巧。

换言之，审判质效的好坏是法官办出来的，而不是通过质效评估数据计算出来的，单纯的客观数据很难准确反映审判的真实质效。主观因素有些时候不仅仅是客观评估审判质效的因素，个别案件中，主观评价的重要性甚至会高于客观的标准。两个不同的法官，同样的结案率、同样的服判息诉率，就一定能够取得当事人、律师和同行相同的评价？就一定能够写出水准相同的裁判文书？质效考核成绩排名在前的法院的审判质效就一定优于排名靠后的法院？答案显然是否定的。

因为主观评价的标准是多样的、主体是多元的。主观评价的主体有多个，既包括法官本人，也应当包括当事人、律师、法院同行和上诉、再审法院的法官等。目前的评价指标体系，法官本人和其他相关人员主观性评价标准缺失，使得法院质效考核的指标体系具有非常明显的内部性，而内部性的特征必然会使结果缺乏全面性、客观性。

（三）没有及时对质效考核指标体系存在问题进行修改完善

从调研情况看，众多法院受“苦”于审判质效考核，其反映和提出的修改完善建议没有得到及时采纳。评估指标是用来评价法官群体审判活动全过程的，对于工作过程中的重点、难点以及指标能否反映实际工作量、是否存在难以量化的工作等问题，最了解的就是法官群体。

因此，构建科学合理的指标体系，最应当倾听的是法官群体的意见建议。网上有很多关于指标体系不科学、不合理的文章和对策建议，但这些意见建议大部分都未能被真正纳入构建评估指标体系的考量之中。各省级法院也进行过一些书面征求修改意见的活动，但一些零星的修改，并未从根本上对现行指标体系进行反思。省级法院政策制定部门领导到中级法院、基层法院的调研，容易流于形式，有时被调研人员会因各种顾虑而不敢表达真实意见。

上述这些实际问题的存在，使得指标体系多年来只是进行了细微调整和修补完善，每次开展调研、修正等工作也都只是浅尝辄止，没有落实顶层设计理念，导致现有指标体系存在的问题积重难返。

修改完善审判质量管理指标体系应遵循的基本原则

审判质量管理指标体系中最为核心的，就是建立审判质效考核评估体系。审判质效考核评估体系是一个涵盖审判质量、审判效率、审判效果等多方面的综合性评估体系。它通过运用绩效评估模型这一基本理念，从法官日常工作的各个方面，把法官、团队等主体审判流程中的各个环节抽象成为计算数据，并以特定方式对数据进行计算、分析，从而实现对法官工作全面科学的评估；否则，不合适的指标或不平衡的一组指标可能会在实践中导致目标转化，造成管理行为从提高绩效的方面走向它的反面。一经设置的考核指标，将会成为法院审判管理、法官办案的“风向标”“指挥棒”。

在深化审判管理体制改革的大背景下，如何有效地科学设置审判质量考核指标和评估体系，修正存在的各种问题，是我们面临的一个重要课题。要想做好这一课题，就必须始终坚持习近平法治思想，全面落实司法责任制，创新和加强审判管理，深入调查研究，遵循司法规律，以审判质效考核为基准，制订充分体现以人民为中心、突出“公正与效率”主题、适合当前司法现状、更为科学合理的考核指标体系。为此，笔者建议遵循以下原则，从指标体系的认识层面和操作层面同步推进，进行修改和完善。

（一）尊重司法审判规律

违背司法规律制定的审判质效考核指标体系无疑是缘木求鱼。审判管理的最终目标是实现公正与效率，它是司法追求的永恒价值。法院的审判管理者应树立正确的政绩观，时刻反思和检视数据、指标、程序和报告的根本目的，切实避免形式化、片面化的唯数据论。考核评估的结果应被视为“体检表”而非“成绩单”。

突出审判工作的中心地位，转变思想认识，将考核的重点和初衷回归人民群众司法需求的获得感和认同感。目标性是核心，导向性是方向，相对性是重点。在具体指标设置上，应当具有目标性、导向性、实用性和相对性，同时要考虑如何实现公正与效率以及如何兼顾和均衡。

在考评内容上，注重办案数量和案件难易程度相结合。办案数量是衡量法官业绩的重要指标，但由于案件难易程度不同，法官所耗费时间、精力不同，单纯考核办案数量有失偏颇，不能准确反映法官业绩。既重视指标，又不唯指标，因为不同法院的审判资源和物质装备存在一定差异，要科学厘定各主要办案指标的合理区间，可以分别设定优秀、良好和达标标准，尽量保证评价范围科学、合理。

（二）尊重法院工作实际

法官的绩效考核制度除具有提升法官能力的核心功能外，亦具有优化司法管理的功能。审判质效考核对象不仅是“司法产品”（案件），还包括“工人”（法官或团队）、“流水作业”（裁判活动），重点评价案件办理的质量和效果，适当兼顾效率。审判质效考核应当分为核心指标、非核心指标及其他工作，将实践中争议较大或整体质效较好、无须投入过多资源的指标作为观测指标，供日常工作参考。核心指标包括被发改率等，非核心指标包括简易程序适用率等，其他工作包括纪律作风、调研宣传、临时应急性工作、表彰表扬等。

（三）尊重考核指标的内在逻辑性

作为一种具备指导性和操作性的规范，质效考核体系的构造必须简明扼要，这样才能得到一个真正可比较的结果，而不至于造成经过非常繁复的评价最后无法评判优劣的情况。为了达到这样的要求，考核指标的设置必须重点突出、简单明了、避免重叠，尽量减小测评难度和制度实施成本。同时，还应当坚持可比较、可量化、可换算、可兑现的原则，具有动态、开放、可调整的特性。每一项指标都应当具有简便性、可操作性和可期待性，要让被考核人员对自己的行为有所认知，避免“假大空”现象。

另外，还应当坚持实事求是和差异化原则，一切从实际出发，去除一些容易违规控制、数据“注水”等造假指标。

（四）尊重考核指标的价值应用

从管理学角度分析，被管理者的正确履职是根本；正向激励是鼓励其发奋进取，将工作做得更优秀；负向惩罚是对其不严履职而采取措施。三者相互依存、相互照应，既是对考核结果的正确运用，也是奖勤罚懒、奖优罚劣的考核导向。特别是在任用法官，对法官进行业务调整、提拔、晋级的时候，应当以考评结果为主要依据，尽量减少人为因素与其他不确定因素的干扰。

审判质效考核要素应当围绕三项内容，即应当项（必须完成工作）、激励项（鼓励开展工作）和抑制项（不允许做的事情），准确做到考核结果与职级晋升、荣誉表彰等方面挂钩，确保考核体系预期效果实现。如SDFX法院业绩考评实行月考评、年汇总，考核结果与法官职级晋升（员额进退）、绩效工资、荣誉表彰、考勤管理、培训学习、经费保障等方面采取“六挂钩”机制，充分发挥考核结果“指挥棒”功能。以考勤管理为例，实行“352”考勤机制，即每月考核结果积分排名前30名团队，实行免签到制度，中间50名团队实行正常签到制度，后20名团队实行一天三次签到制度。

修正完善审判质量管理指标体系的建议

以现代司法理念为基本价值导向，设置一整套符合审判实际的量化指标，形成科学、客观的审判质效考核体系，为人民法院创新和加强审判管理提供科学依据和具体标准，是新时代人民法院审判工作的重要组成部分。对此，要聚焦“公正与效率”主题，充分发挥司法能动性，正确把握案件质量、效率、效果三个维度，注重法院内部质效指标考核和人民群众外部评价双轨并行，进一步改进、完善审判质效指标评价体系。真正发挥质效体系“指挥棒”“风向标”的作用，做到既合乎程序规范，又能实质解决问题，实现案结事了，达到诉讼目的，体现诉讼价值要求。

（一） 正本清源回归考核设计原初功能

审判管理的最终目标是提升审判质效。要想从根本上纠正当前指标体系中存在的错误和偏差，就必须恢复考核指标体系“规范、保障、促进、服务”审判工作这一原初设计功能，纠正质效考核“管理、指挥”审判工作这一错误认识。

1.突出考核体系服务和保障公正与效率的核心价值功能

在考核指标体系设置中厘清办案数量、质量、效果、效率等考核内容之间的辩证关系，明确依法公正办案是底线，效率必须以质量为基础，背离公正的效率是负效率。要降低考核对司法的不当指引和对基本审判规律的挑战等负面影响，消除考核指标对法官日常工作的禁锢，将法院、法官的工作交还司法本身，保障司法公正与司法效率、实体公正与程序公正、法律效果与社会效果的有机统一。

2.突出质效考核体系的决策参考功能

质效考核结果是法院宏观管理、司法改革、优化审判资源配置等工作决策的重要依据。通过对不同时间段各项指标运行态势的分析，发现、查找这一阶段审判工作存在的问题和薄弱环节，检验每位法官的办案能力和水平，总结取得成绩的经验、做法及司法运行规律，提出建议或对策，形成反映审判工作实际情况的客观评价，从而合理地动态调配审判资源，实现人案的优化配置。同时，考核结果也有助于针对性地向法院党组提出对策建议，提高系统决策的科学性，更好地服务于宏观决策。

3.突出质效考核体系的激励导向及业绩客观评价功能

质效考核指标体系既是一种管理工具，又是一种动力机制、压力机制，既能够充分调动法官办案积极性和主动性，又能够客观全面衡量其工作业绩、评价其自身价值，赋予其获得感和荣誉感，为其职级晋升、荣誉获得等提供了透明度高、说服力强的参考依据。质效考核指标设置应与岗位目标考核相结合，客观评价法官的业绩，正向加分、负向减分，并把质效考核结果作为评先评优、晋职晋升、立功受奖的重要依据，充分发挥质效考核的激励功能。

（二）因地制宜视具体情况作出区分设定

质效考核指标体系要具有通用性和相对性，既反映审判工作的共通特征及可比性，又考虑个性特征及差异性。全国或全省统一适用的考核指标体系，应当充分考虑地区的经济发展和政策差异，保障不同基础、不同条件的被评估者之间具有客观的可比性，对于体量不同的中级法院或基层法院不宜简单机械地进行横向对比排名。在设定考核标准时，应尊重不同地区、不同层级法院的审判规律，充分考虑不同地区、不同层级法院间案件结构差异、体量差异以及人员负荷差异，激发不同体量法院“跳起摸高”的内生动力，发挥考核体制的激励功能，带动整体向上，弥补不足，实现考核评价客观和良性竞争。

1.科学合理设定差异化考核指标

科学合理的指标设置是实现法官绩效考核制度功能的前提。同一考核指标应对不同法院设定不同的满分要求，对不同区域法院、不同层级法院的同一指标设定不同的分值权重，对部分考核内容设定“与自己比”的考核指标等。以不同层级法院差异化为例，不同审级制度设定的目的，就是上级法院监督下级法院，主要表现在上级法院纠正下级法院错误裁判，统一法律适用，保障当事人合法权益，维护国家法治统一。

由此决定了不同层级法院的考核指标和考核内容应当有所区分。譬如，基层法院应当以质量、效率、效果为核心，在实质性化解纠纷等层面设置考核指标；中级法院在一审案件追求上述效果的基础上，注重依法纠错方面的考核指标设置。

2.正确划分、确定考核指标的合理区间

在指标选取上，划分质量指标、效果指标、效率指标三个区间，每区间再设定一级、二级、三级指标。每一区间通过深入调研，选择认同度比较高的指标作为一级指标。一级指标为主要评价指标，分为优秀、良好和达标三个档次；二级指标为辅助评价指标，分为优秀和达标两个档次。一级和二级指标以各指标标注的具体区间对单个指标是否优秀、良好、达标进行判断，不简单以排名作为判断该项工作是否优秀的依据。三级指标为参考指标，仅展示数据，不作具体评价，供各级法院对比参考。

通过近三年司法统计数据分析，结合确定指标数值的最高值、最低值、平均值，综合考虑三者之间的差距和各种因素，分别确定指标的基准数值，并在基准数值基础之上，上下浮动一定比例作为指标的合理区间。例如，SD高级人民法院制定的审判质效考核办法中，共设置质效指标27个（其中，一级指标9项，二级指标7项，三级指标11项），现以其质量指标中的8项子指标为例进行展示（见表2）。

表2中，以“一审裁判被改判发回重审率”为例，近三年来全省法院“一审裁判被改判发回重审率”平均值为1.07%，最高值为1.62%,最低值为0.61%，也就是说1.07%位居中游位置，而要达到优秀，一般需要高于平均值1.07%。因此，将优秀值设为1.0%。而最高值为1.62%，也就是一审被改判发回重审方面的倒数第1名为1.62%。为使多数法院达标，法院必须努力，可使达标值高为1.5%。同理，在1.0%—1.5%取一个平均值，应选取偏低的数值，1.2%为良好值，是比较适中的，即良好值为1.2%—1.0%。

（三）化繁为简优化考核指标体系

《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》提出，要研究制定科学合理、简便易行的审判绩效考核办法。据此，要尊重司法规律，减少考核压力，有侧重地精简指标设置，重点考核核心指标，突出重点指标的政策导向作用，对非核心指标降低考核权重，只作为辅助性参考，删除不科学、不合理的指标，减小评测难度和实施成本，增设有利于提升审判质效的指标。

1.简化三类指标体系：核心指标、非核心指标和其他工作指标

核心指标包括质量指标、效果指标、效率指标。质量指标，主要用于评估案件实体质量和程序质量。实体质量直接反映在裁判结果上，而程序质量则反映在案件审理的不同环节上。质量指标设置时，应着眼于裁判结果及关键性审理环节（必须遵循可比较、可量化、可换算、可兑现原则），主要考核“发改率”“再审改判率”。效果指标，主要用于评估法官的办案过程与结果的社会效果，主要表现在办案职能目的的实现和社会对办案过程和结果的评价。效果指标设置应当主要考核“服判息诉率”“自动履行率”等。

效率指标，通常主要是指办案的数量和办案用时，其价值有三：一是审判活动迅速及时，防止诉讼迟延；二是审判活动的便捷性，避免诉讼程序的繁琐；三是以最小的司法资源消耗获得最大的司法公正。效率指标设置主要考核“正常审限内结案率”“长期未结诉讼案件指数”“平均办案天数”；“法定审限内结案率”可以作为辅助性指标。

而对于非核心指标的考核设置，可以从指标分类中选取对审判工作有积极意义的指标，如在质量指标中，主要考核“裁定再审率”“二审和再审改判发回重审率”；在效果指标中，主要考核“民事案件调解率”“撤诉率”；在效率指标中，主要考核“结收比”“存案比”“法官人均办案数”。

2.优化现行指标体系

对于一些矛盾性、冲突性、打架性、容易造假或注水性的指标，应当删除。比如，“一审案件增幅”“万人起诉率”“案访比”“立案正确率”“当庭裁判率”“人民陪审员参审率”“小额诉讼适用率”，这些指标是当事人的个人意愿及法定权利，法官即使严格依法办案、充分发挥主观能动性也无法单方面掌控。再如“执行到位率”，由于数据统计并未与财务部门的案款系统对接，极易产生线下注水、虚假录报等方式造成数据失真。对于一些重复性或者可以放在一起考核的指标，宜合并同类项，合并处理。比如，将“撤诉率”“调解率”合并为“调撤率”。

3.调整指标设置权重

在保证质效考核指标体系相对稳定的基础上，根据考核过程中发现的问题，可利用市场化竞争、市场化要素引导的方法，及时调整指标权重，堵塞漏洞，防止因指标设置不科学而导致的违规控制数据、数据“注水”、数据“搬家”、数据造假等行为。比如，在诉前调解的23项指标中，建议进行权重调整或关闭诉前调程序。因为诉前调解成为“变相不立案、拖延立案”的“合理借口”，案件久调而不结、久调不立，成为“案件蓄水池”；有的法院为提高诉前调解成功率，故意将诉讼调解案件补录该平台，出现“一案数立”，严重浪费司法资源，影响司法统计真实性。

4.增设相应指标项目

第一，增设主观评价指标，让法官和诉讼参与人等主体参与到审判质效考核的评价程序之中，提升考核成绩的客观性和公正性。第二，增设调研指标，包括学术论文、优秀裁判文书、优秀案例分析、优秀庭审获奖发表、指导性案例或参考案例采用以及经验成果推广等项目。第三，增设一些临时性指标，比如参加临时性的会议、信息宣传、举办比赛性活动等。因为这些临时性工作同样占用法官的办案时间和精力，同样为法院工作作出贡献。

（四）与时俱进优化指标数据抓取功能和计算方法

要充分发挥智慧法院的作用，以司法大数据为依托，通过智能系统的开发升级建立量化模型，实现数据的自动提取和结果的自动计算，充分发挥智能系统的便捷准确等优势，减少人工统计和手动填写等环节中可能存在的偏差、失误和时间耗费。

1. 借鉴其他国家和地区的经验，学习系统开发技术，同时学习评估系统的指标设置、权重设置等计算方法。现代化的管理离不开现代化的管理思想和管理工具。质效考核体系是一种现代化的管理模式，它需要充分利用计算机网络和电子信息技术实现对整个办案流程的动态管理。

不断开发计算机网络和电子信息技术是现代化审判管理工作的需要，是现阶段审判质效考核体系健康运行的需要，因为计算机网络和电子信息技术的安全性和可操作性直接关系考核体系的健康运行。准确的数据是审判质效评估体系建立的前提条件，也是最基本的要求。因此，利用信息技术全面赋能，设置科学合理的指标体系。

2.提升软件公司的开发能力，对开发的软件系统进行试用评估，督促开发人员提升开发力度和修正能力，确保系统的使用便利度和完整度。人类现在已进入高速运行的信息化时代，审判质效指标体系设置，离不开信息化技术，离不开软件公司的开发。在指标设置开发时，要全国法院“一盘棋”，统一开发，统一利用，避免各自为战、信息不能兼容、端口不能对接等问题。

同时，要避免开发公司为设计而设计，只注重华丽外观，使系统出现脱离审判实务、违背司法规律、指标之间相互冲突等问题。对于已开发软件，服务要紧跟审判实务，及时修正更新，确保质效考核系统使用的便利性、更新的及时性、程序的完整性，以便更好服务和保障法官办案、法院管理。

3.法官和司法统计技术人员对于系统功能的修正意见，要及时向软件公司反馈、修改、完善程序使用功能。对于质效考核指标的运用，实行“时时跟踪、天天修正”，对于质效考核，实行“月考评、年汇总”。被考核对象对于考核指标及内容，最具有发言权。在使用、考核过程中对指标设置存在的问题，建立反馈机制，认真听取被考核对象的意见并进行修改完善。

总之，科学合理的审判质量管理指标体系能够有力促进审判工作现代化，切实落实司法责任制，有效保障司法资源优化组合，是客观、精准评估审判活动，促进司法公正，提高审判质效，在新时代新发展阶段全面提升审判工作水平的重要措施。审判管理是法院工作的重要组成部分，科学合理的审判管理才能保证法院工作的正常进行，而科学合理的审判管理就需要科学设置审判质效考核指标。

考核指标设置是审判质效考核指标体系的基础和关键元素，应当具有可比较、可量化、可换算、可兑现的特性。同时，审判质效考核指标体系作为审判管理重要组成部分，其运行效果还需要组织架构建设、流程管理、行政保障、监督管理等配套机制的保障，形成“用制度管人管事管案件”的全方位、立体化的现代化审判管理新模式，促进公正与效率的司法目标的实现。

· 本文在调研、写作中得到山东费县人民法院的大力支持和协助，特别是张星磊院长提供了大量数据和观点，并对文稿做了修改完善工作，参与了具体写作论证工作，在此对费县人民法院和张星磊院长表示感谢。

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